Eine Studie belegt, dass das illegale Glücksspiel in Deutschland und die bisher nicht zugelassenen Online-Geldspiele weiter auf den Vormarsch sind im Vergleich zum regulierten Markt. Der gesamte deutsche Glücksspielmarkt ist im Jahr 2015 um 8% angestiegen. Dieser Anstieg ist laut einer Branchenanalyse des „Handelsblatt Research Institut“ im weitesten Sinne auf die Ausdehnung des nicht-regulierten Marktes zurückzuführen. Jährlich steigt das Marktvolumen der nicht zugelassenen Angebote um rund 30 %. In Deutschland ist der Glücksspielmarkt in einen staatlich regulierten und einen nicht-regulierten sowie einen „Schwarz Markt“ aufgeteilt.
Die Kehrseite der Regulierung
Das Glücksspiel in Deutschland boomt! Der deutsche Glücksspielmarkt erwirtschaftete Bruttospielerträge von 13 Milliarden Euro und der Gesamtmarkt ist von 2014 auf 2015 sogar um 8 % gewachsen. Zwar bildet der vom Staat regulierte Markt noch immer das größte Segment mit Bruttospielerträgen von 10,4 Milliarden Euro, doch der nicht regulierte wächst seit Jahren deutlich schneller.
Das Wachstum des nicht regulierten Marktes ist die düstere Kehrseite der bisherigen Regulierung durch den Glücksspielstaatsvertrag und den umsetzenden Landesausführungen bzw. Glücksspielgesetzen der Länder. Zu gut Deutsch: Zuständig für die Regulierung des Glücksspiels, wozu nicht nur die klassischen Lotterien zählen, sondern auch Sportwetten, Rechte der Spielhallen, Pferdewetten sowie Automaten- und Casinospiele, sind überwiegend die Länder. Damit sichergestellt werden kann, dass die Gesetzgebung und der Vollzug des Glücksspielrechts in den 16 Bundesländern einheitlich gehandhabt wird, haben diese einen Länderstaatsvertrag geschlossen, der wiederum umgesetzt wird durch die Landesgesetze.
Grafik: Statista
2008 trat der erste GlüStV in Kraft
In seiner ursprünglichen Fassung trat der GlüStV (Glücksspielstaatsvertrag) im Januar 2008 in Kraft. In ihm war neben dem staatlichen Glücksspielmonopol ein Verbot jedweder Veranstaltung oder Vermittlung von Online-Glücksspielen vorgesehen. Der EuGH entschied im September 2010 allerdings, dass das staatliche Monopol gegen die europarechtlichen Vorgaben verstößt und eine umgehende Neuregelung erforderlich ist. Im Januar 2012 trat daher der derzeitig gültige Gluecksspielaenderungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) in Kraft. In diesem wird die Öffnung des Marktes für Sportwetten vorgesehen und das mittels der „Experimentierklausel“. Nach dieser sollen – zumindest theoretisch – 20 private Anbieter eine Konzession erhalten, die für sieben Jahre gültig ist und die ihnen erlaubt Sportwetten zu veranstalten.
Mit der „Ince“-Entscheidung des EuGH am 4. Februar 2016 ist die Vergabe der 20 Konzessionen, und das damit verbundene Rechtsregime fatal gescheitert. Durch das Urteil ist es den deutschen Behörden nicht gestattet, private Sportwettenanbieter bzw. – Vermittler wegen unerlaubten Glücksspiel zu bestrafen, wenn sie ohne eine deutsche Konzession Sportwetten anbieten – Stichwort Dienstleistungsfreiheit.
Dabei wurde vom EuGH festgestellt, dass die sogenannte „Experimentierklausel“ eine Unvereinbarkeit des vormaligen – unionsrechtswidrigen – Sportwettenmonopols mit der Dienstleistungsfreiheit nicht behoben sei. Das bedeutet, dass die agierenden Sportwettenanbieter, die zumeist aus dem EU-Ausland und mit entsprechenden Lizenzen agieren, nicht der deutschen Regulierung unterliegen. Die an sich illegale Tätigkeit auf dem deutschen Markt, darf nach dem Urteil der Richter des EuGH nicht geahndet werden.
Die Beschränkung auf die 20 Konzessionen für die Sportwetten-Anbieter für die Dauer der im ersten GlüÄndStV Experimentierphase sollte ausgesetzt werden, während diese mindestens bis zum 30. Juni 2021 verlängert werden sollte. Zudem sollte die Vergabe der Lizenzen „nur noch“ nach qualitativen Mindeststandards erfolgen. Zudem sollten die 35 Bewerber, die im ersten Konzessionsverfahren die Mindestanforderungen nicht erfüllten, sollten ebenfalls eine vorläufige gesetzliche Erlaubnis erhalten.
Grafik: Statista
Nicht alle Bundesländer sind einer Meinung
Allerdings findet die mühsam ausgehandelte Reform des GlüStV nicht das einvernehmliche Einverständnis der Bundesländer. Die Mehrheit des neu konstituierten Landtages von Schleswig-Holstein sprach sich im September des vergangenen Jahres gegen die Änderung des ersten GlüÄndStV aus. In dem Koalitionsvertrag der neu gewählten Kieler Jamaika-Regierung wurde vereinbart, dass ein neuer GlüStV neben dem Sportwettenrecht, das gesamte Online-Glücksspiel regeln sollte – insbesondere für Online Casinosspiele und Online-Poker. Damit fehlt die erforderliche Zustimmung aller 16 Bundesländer für das Inkrafttreten des zweiten GlüÄndStV. Somit bleibt der Sportwettenmarkt weiterhin unreguliert und ein „Grauzone“.
Die EU-Kommission zieht sich zurück
Mit einer Pressemitteilung vom 07. Dezember 2017 teilte die Europäische Kommission mit, dass sie das angestoßene Vertragsverletzungsverfahren sowie die Behandlung von Beschwerden gegen den Glücksspielsektor einstellt. Es heißt in der Mitteilung, dass man bei der Durchsetzung des EU-Rechts in den einzelnen Mitgliedsstaaten strategisch vorgehen wolle und die öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abwägen wolle. Zudem wurde betont, dass der EuGH wiederholt anerkannt habe, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten das Recht haben, Glücksspieldienste einzuschränken – solange dieses im öffentlichen Interesse liegt.
Damit hat sich die Kommission, die eigentlich als Hüterin der Verträge und der Grundfreiheiten in der EU sich weitgehend vom Bereich der deutschen Glücksspielregulierung „verabschiedet“ hat. Das bedeutet, dass es nun in der Hand der 16 Bundesländer liegt. Sie müssen agieren, um eine grundlegende und systematische konsequente Überarbeitung des GlüStV zu finden. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass auf dem deutschen Glücksspielmarkt ein rechtssicherer Rahmen benötigt wird. Wird weiter gewartet und eine Verzagtheit an den Tag gelegt, dann wird dadurch einzig und allein die Grauzone gefördert und die „bananenrepublikanischen Zustände“ auf dem deutschen Glücksspielmarkt gefestigt.